具有法定地位的机关与组织都有自己的组织系统、领导关系和职权范围，有自己主管的事务与办事意图。它们在行使职权和实施管理的公务活动中，必然会产生体现自身意志的文件材料，这是公文形成的必要条件。

古代公文产生与发展的主要线索：

在我国，文书的出现可上溯到夏、商、周三代。商代后期，出现了一种体式较为完整的甲骨文书。到了西周，由于生产的向前发展，国家政权机构也改变的复杂起来。为了加强国家的行政管理，已设有专门管理文书的机构与起草文书的官吏。秦汉时期，是我国封建社会文书工作的确立时期。秦代出现的“书”、“奏”，是我国最早的上行公文。汉代及以后，有出现了“章”、“表”、“疏”、“议”、“启”等上行文。自秦汉以后，以至明清，在两千多年的封建社会里，下行、上行、平行的公文种类不断演变增多。辛亥革命后，南京临时政府对沿习已久的封建王朝的文书工作进行了全面改革，简化文书种类，统一公文程式。