刘秀确立了一套新的治国方略，其核心是偃武修文、以柔治国。刘秀爱好并推崇儒学，刘秀如此倡导儒学，不言兵事，为的是筹划着改造他的官吏队伍，以适应由取天下向守天下转变的这一根本需要。随着战火的平息和儒学的活跃，刘秀逐渐改变了官吏队伍的素质和结构，用文吏职代功臣，功臣们交出手中的权力，离开官位，各自回到家中养尊处优。刘秀在位期间，多次发布释放奴婢和禁止残害奴婢的诏书。为减少贫民卖身为奴婢，经常发救济粮，减少租徭役，兴修水利，发展农业生产，大量合并官府，减少吏员，这些措施使费用大为节省，大大减轻了人民的负担。